作為我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域，黃河流域有望迎來輝煌時刻。

10月8日，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（下稱《規劃綱要》），提出到2030年，“黃河流域人水關系進一步改善”“水資源保障能力進一步提升”；到2035年，“生態系統健康穩定”“水資源節約集約利用水平全國領先”“黃河文化大發展大繁榮”。

根據《規劃綱要》，國家將組織編制生態保護和修復、水安全保障、文化保護傳承弘揚、能源轉型發展等專項規劃，形成“1+N+X”規劃政策體系。研究設立黃河流域生態保護和高質量發展基金。

沿黃各省區也將建立重大工程、重大項目推進機制，在生態修復、污染防治、水土保持、節水降耗、防洪減災、產業結構調整等領域，創新融資方式，發揮重大項目在黃河流域生態保護和高質量發展中的關鍵作用。

“體弱多病”的黃河有“五個最大”

《規劃綱要》規劃范圍為黃河干支流流經的青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區相關縣級行政區，國土面積約130萬平方公里，2019年年末總人口約1.6億。

全長5464公里的黃河，不僅是我國第二長河、中華民族的母親河，更是我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有舉足輕重的戰略地位。

但多年來，黃河一直“體弱多病”，生態本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴重，資源環境承載能力弱，沿黃各省區發展不平衡不充分問題尤為突出。《規劃綱要》總結說，黃河的問題綜合表現在“五個最大”：

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%；多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%；水資源開發利用率高達80%，遠超40%的生態警戒線。

黃河流域最大的問題是生態脆弱。黃河流域生態脆弱區分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發生退化，恢復難度極大且過程緩慢。環境污染積重較深，水質總體差于全國平均水平。

黃河流域最大的問題是生態脆弱。圖為環保督察組在內蒙古檢查烏梁素海污染整治情況。攝影/章軻

黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關系不協調，下游泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等老問題尚未徹底解決，下游灘區仍有近百萬人受洪水威脅，氣候變化和極端天氣引發超標準洪水的風險依然存在。

黃河流域最大的短板是高質量發展不充分。沿黃各省區產業倚能倚重、低質低效問題突出，以能源化工、原材料、農牧業等為主導的特征明顯，缺乏有較強競爭力的新興產業集群。支撐高質量發展的人才資金外流嚴重，要素資源比較缺乏。

黃河流域最大的弱項是民生發展不足。沿黃各省區公共服務、基礎設施等歷史欠賬較多。醫療衛生設施不足，重要商品和物資儲備規模、品種、布局亟需完善，保障市場供應和調控市場價格能力偏弱，城鄉居民收入水平低于全國平均水平。

《規劃綱要》稱，受地理條件等制約，沿黃各省區經濟聯系度歷來不高，區域分工協作意識不強，高效協同發展機制尚不完善，流域治理體系和治理能力現代化水平不高，文化遺產系統保護和精神內涵深入挖掘不足。

中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長王金南帶領的團隊此前專門就黃河流域生態保護和高質量發展問題進行過調研。他說，由于水資源嚴重短缺、生態系統十分脆弱，長期以來以農業生產、能源開發為主的經濟社會發展方式與流域資源環境特點和承載能力不相適應，黃河流域經濟發展滯后、局部環境污染、潛在風險突出三大問題重疊交織。

實行水資源消耗總量和強度雙控

第一財經記者注意到，《規劃綱要》在水資源方面的“著墨”最多。水資源配置成為黃河流域生態保護和高質量發展的最大考量。

《規劃綱要》提出，“著力優化水資源配置”“堅持量水而行、節水優先”，把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，合理規劃人口、城市和產業發展。統籌優化生產生活生態用水結構，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變。

《規劃綱要》還在多個章、節提出了水資源保護和使用的具體要求。比如，加強上游水源涵養能力建設，筑牢“中華水塔”，保護重要水源補給地，發展高效旱作農業，實施最嚴格的水資源保護利用制度，全面實施深度節水控水行動，以節約用水擴大發展空間等。

《規劃綱要》明確，實行水資源消耗總量和強度雙控，暫停水資源超載地區新增取水許可，嚴格限制水資源嚴重短缺地區城市發展規模、高耗水項目建設和大規模種樹。堅決抑制不合理用水需求，堅決遏制“造湖大躍進”。以國家公園、重要水源涵養區、珍稀物種棲息地等為重點區域，清理整治過度的小水電開發。同時，科學配置全流域水資源。

　　黃河蘭州段景觀。攝影/章軻

據水利部黃河水利委員會介紹，黃河流域水資源總量占全國水資源總量的2.6%，在全國七大江河中居第4位。人均水資源量905立方米，畝均水資源量381立方米，分別是全國人均、畝均水資源量的三分之一和五分之一，在全國七大江河中分別占第4位和第5位。黃河承擔了全國12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任務。

資料顯示，早在上世紀90年代，黃河水資源利用率就高達73%，遠超40%的“國際紅線”，過度用水導致頻繁斷流。1997年，黃河斷流226天，斷流河段長達704公里，占下游河道長度的90%。

“黃河流域是我國重要的生態功能區，是實現國家糧食安全的重點區域。”陜西師范大學西北歷史環境與經濟社會發展研究院博士生導師方蘭認為，推進黃河流域大保護與高質量發展，應創新流域水管理機制，積極推進農業水資源的市場化改革，合理界定流域水權，通過水權交易的形式進行自由交易，將水質和水生態納入水資源管理，從而實現水量安全、水質安全、水生態安全。

2014年7月開始，水利部在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東等7個省區啟動水權試點。目前，全國已建立了水權交易平臺，探索形成了多種行之有效的水權交易模式。

《黃河保護法（草案）》獲國務院通過

就在《規劃綱要》印發的當天，《中華人民共和國黃河保護法（草案）》也獲得國務院通過。草案突出加強生態保護與修復、水資源節約集約利用、污染防治等制度規定，嚴格設定違法行為的法律責任。當日召開的國務院常務會議決定將草案提請全國人大常委會審議。

《規劃綱要》也提出，系統梳理與黃河流域生態保護和高質量發展相關法律法規，深入開展黃河保護治理立法基礎性研究工作，適時啟動立法工作，將黃河保護治理中行之有效的普遍性政策、機制、制度等予以立法確認。

《規劃綱要》明確，在生態保護優先的前提下，以法律形式界定各方權責邊界、明確保護治理制度體系，規范對黃河保護治理產生影響的各類行為。研究制定完善黃河流域生態補償、水資源節約集約利用等法律法規制度。支持沿黃省區出臺地方性法規、地方政府規章，完善黃河流域生態保護和高質量發展的法治保障體系。

“國家現行基礎性和普適性法律解決黃河流域現實問題的針對性不強，有效規范供給不足，有必要參考《長江保護法》制定專門法律。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文說。

《黃河保護法（草案）》突出加強生態保護與修復。圖為林草工人正在科爾沁沙地里種植樹木。攝影/章軻

他分析說，隨著《規劃綱要》的實施，黃河流域生態環境保護和高質量發展進入快車道。國家現行基礎性和普適性法律能夠解決黃河流域一些共性生態環境問題和綠色發展問題。但黃河流域地域廣泛，上中下游的自然生態、地質地貌、水文水利和經濟社會發展水平各異，經濟、技術、文化等落實生態保護和高質量發展的基礎和條件不同，適用生態環保標準、“三線一單”、生態修復、生態保護補償、黃泛區治理、水災害防治等統一規則的能力不一，亟須細化法律規則，體現針對性。

常紀文認為，在監管體制方面，黃河保護專門法律涉及規劃、安全生產、交通、水利、能源、農業、礦產資源、生態環保、林草、水土保持、產業發展、防洪抗旱、文化繼承與弘揚等關系的管理和監督。可借鑒《長江保護法》設立“長江流域協調機制”的經驗，建立跨部門協調的機制—黃河流域生態保護和高質量發展協調機制。

王金南也表示，由于黃河流域自然資源稟賦與生態環境問題的特殊性、復雜性，迫切需要從流域整體性、系統性以及發展與保護的協調性出發，出臺專門的法律，將國家有關法律制度與黃河的特點和實際緊密結合并使之具體化。

（章軻）